中期选举后，美国债务上限问题将越发难解

一直以来，美国债务上限问题始终没有离开大众视野。美国债务上限问题的形成，既有历史原因，也有现实影响。2007~2009年的全球金融危机以及随后发生的对全球经济的衰退性影响，都是造成美国债务上限问题的重要原因。新冠疫情全球大流行，一方面大幅度地加大了各国的财政支出；另一方面，由于经济下行的压力，也严重影响了各国的财政税收收入。美国联邦政府为了应对新冠疫情，不断加大财政开支，以“撒钱”的方式对美国企业和民众进行纾困，这些措施无疑都持续性地加大联邦政府债务问题，不断地推高美国债务上限。刚刚过去的美国中期选举，由于共和党获得众议院优势，拜登政府在立法议程上就受到更多阻碍，而美国债务上限问题将变得越发紧迫且越发难解。

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连续加息加大债务偿还成本

在必要的时期发行适当的公共债务，可以使政府能够在未来一段时间内分散融资成本，特别是在应对自然灾害、地缘政治挑战，以及在重大基础设施投资等方面，公共债务将发挥非常积极的财政支撑作用。但是，发行公共债务必须考虑偿还能力，过高的公共债务水平不仅会挤出私人投资，而且会将过重的财务负担遗留给后代。一般而言，美国的联邦支出如果超过联邦收入，两者之间的差额是通过发行联邦债券来填补的。也就是说，美国财政部通过发行各种债务证券为联邦赤字和扩大联邦信贷计划提供资金。美国的“法定债务限额”也被称为“债务上限”，是由美国国会设定的美国联邦政府可以承担的债务数额的上限。债务上限限制了几乎所有的美国联邦债务，既包括公众持有的国债，也包括主要由联邦信托基金持有的政府内部债务，都会受到债务上限的限制。

截至目前，2001财年是美国联邦政府出现财政盈余的最后一个财年。2001财年末，美国联邦政府的债务总额为5.8万亿美元，约占当年美国国内生产总值(GDP)的55%。但是，自2001财年以来，美国联邦政府的债务水平持续上升。截至2022年11月中旬，美国联邦政府债务总额约为31.3万亿美元，约为美国GDP的122%，而公众持有的债务约为美国GDP的95%，增长幅度惊人。由于自1980年以来，美国利率处于较长时期的下降趋势，美国长期债券利率从1981年的15%降至2020年的0.5%，客观上帮助美国联邦债务降低了偿债费用。但是，为了应对居高不下的通胀水平，2022年以来美国联邦储备委员会已经连续四次加息75个基点，将联邦基金利率目标区间上调到3.75%~4%之间。

上调利率有利于促使通胀水平下降，2022年11月10日美国劳工部公布的数据显示，10月份美国消费者价格指数（CPI）环比增长0.4%，同比增长7.7%；CPI环比涨幅和9月持平，同比涨幅较9月收窄0.5个百分点，是2022年1月以来最小同比涨幅；如果剔除波动较大的食品和能源价格后，核心CPI环比上涨0.3%，同比上涨6.3%。10月美国CPI涨幅低于市场普遍预期，显示通胀形势略有好转，说明美联储连续加息的政策已经在发挥作用。但是，美国连续加息在客观上增加了美国联邦债务的偿还成本。依据美国国会预算办公室（CBO）的测算，由于高通胀和利率增加的双重影响，2022财年至2031财年的10年间美国联邦债务将增加约2.5万亿美元的偿还成本，而且这一趋势仍将持续，这是一个非常重要的宏观经济问题。

债务上限将在明年初“触顶”

2019年8月美国国会参众两院通过两党预算法案，该法案中的债务上限暂停条款于2021年7月31日失效。之后，美国财政部长耶伦启用“特别措施”为联邦政府运作提供资金。2021年10月美国国会通过一项法案，将债务上限上调4800亿美元，使得拜登政府暂时渡过难关。2021年12月，美国国会又通过另一项法案，将债务上限提高2.5万亿美元，达到创纪录的31.4万亿美元。

在美国联邦债务中，公众持有债务自2001年以来一直呈显著增长的态势，而政府内部债务却始终保持相对平稳的水平。美国财政部的公开数据显示，自2006年1月至2022年10月，美国政府内部债务保持在3万亿美元至7.5万亿美元之间，其间虽有上升，但上升幅度非常平缓。与此不同，公众持有债务不仅总量超过政府内部债务，而且上升速度在不断提升，2008年下半年，以雷曼兄弟银行申请破产为标志，公众持有债务开始加快速度，至2020年3月达到约17.5万亿美元；紧接着新冠疫情暴发，公众持有债务的增加速度则更快，至2022年10月已接近25万亿美元。

除了应对新冠疫情的庞大开支，美国的联邦医疗和退休计划等方面的支出也会给美国联邦政府的预算带来巨大的压力，而且这种压力还是长期性的。根据CBO的测算，2022财年美国联邦政府财政支出占GDP的比例约为23.5%，财政收入占GDP的比例约为19.6%，因此美国联邦政府财政赤字约为GDP的3.9%，相对于2020年和2021年已有很大程度的缩小，主要原因是2022年以来美国在应对疫情方面的开支有所缓和，加上税收收入的快速增长。不过,CBO预测，2022~2052年间美国联邦政府财政赤字占GDP的比例平均约为7.3%，是过去半个世纪平均值的两倍多,而且这个占比每年都会增长，2052年将达到GDP的11.1%。与此相对应，美国联邦政府债务占GDP的比例将从2024年开始上升，到2031年超过历史高点(达到107%)，此后继续攀升，到2052年升至GDP的185%。在这样的情势下，预计2023年年初，美国债务上限将再次“触顶”，也就是说，31.4万亿美元的债务上限水平不能满足举债要求，债务上限需要再次上浮。

“跛鸭任期”加大债务上限解决难度

刚刚结束的美国中期选举，共和党获得众议院优势地位，民主党以微弱优势在参议院保持多数党地位。尽管在民主党看来，这样的选举结果已经很不错了，但民主党毕竟失去立法议程优势，意味着拜登政府接下来的两年任期将进入“跛鸭任期”（lame-duck session）。对于越发变得紧迫的债务上限问题，拜登政府将面临来自共和党的挑战，预计两党将围绕该问题展开激烈争夺。

债务上限本质上是美国的经济政策问题，并且，不出意外，债务上限一定会被再次上浮，允许美国联邦政府继续更大规模地举债。因为，没有人能够承担美国联邦政府债务违约的责任，一旦这样的情况发生，美国联邦政府的举债信用将发生灾难性的影响。美国国会研究局（CRS）的研究报告指出，美国并不担心债务问题，只要美国政府保持足够的举债能力。

但是，债务上限问题被美国国会两党用于党派利益的争夺，由于执政理念等方面的不同，两党会就与债务上限相关的开支项目等事宜激烈争夺，这就使得债务上限问题的解决变得愈加复杂和困难。认识到这样的困难，近来民主党在不断“加热”债务上限问题，有的民主党参议员甚至提出要废除债务上限，彻底为联邦政府“松绑”。由于债务上限空间即将于2023年年初被耗尽，届时美国联邦政府将再次面临“关门”的风险，围绕债务上限问题的争夺将会更加激烈。

（励贺林系天津商业大学会计学院院长、教授，姚丽系天津理工大学管理学院副教授。本文系2020年度国家社会科学基金一般项目“数字经济征税权国际竞争加剧背景下更好维护我国国家税收利益研究”的阶段性研究成果）

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