对俄制裁再升级 切断SWIFT会带来什么

乌克兰局势的发展远超此前各界想象，“禁用SWIFT”这一大招最终还是登场了。

据新华社消息，美国白宫26日发表声明说，为应对俄罗斯在乌克兰境内采取军事行动，美国与欧盟委员会、德国、法国、英国、意大利、加拿大领导人决定将部分俄罗斯银行排除在环球银行金融电信协会（SWIFT）支付系统之外。

这也是21日俄乌局势急转直下后，美欧对俄施加的第三轮制裁。由于SWIFT是全球最安全、最便捷和最重要的跨境支付系统，全世界几乎所有的重要金融机构都是该系统的成员。因此，将俄从SWIFT系统中移除被称为丢向俄罗斯的“金融核弹”。

国务委员兼外交部长王毅表示，中方不赞成用制裁手段解决问题，更反对没有国际法依据的单边制裁。实践早已证明，制裁非但解决不了问题，还会制造出新的问题，不仅造成经济上“双输”或“多输”局面，还会干扰影响政治解决的进程。

复旦大学国际问题研究院副研究员、上海合作组织研究中心副主任马斌告诉第一财经，如果是全面禁止的话，就是“金融核弹”，但目前制裁“几家主要银行”（theselectedRussianbanks），且公开资料显示这些银行并不主要涉及能源交易，“因此还是‘核威慑’为主，传递的信息是俄罗斯若再不停火，可能还会有进一步的制裁。”

兰州大学政治与国际关系学院副教授韦进深告诉第一财经，这是迄今为止西方国家对俄罗斯实施的最严厉的制裁措施，参与制裁的国家将不会与俄罗斯通过被制裁的银行进行资金结算，这将严重影响到俄罗斯的对外贸易。

SWIFT如何实施？

俄罗斯被踢出SWIFT系统，为何会被作为如此重要的一项金融制裁措施？

中国社科院俄罗斯东欧中亚所副研究员许文鸿对第一财经表示，简单来说，SWIFT系统是全球金融机构自发组成的一个有关金融信息交换为核心业务的系统。几乎全球所有的金融机构都在使用SWIFT系统的服务。金融的本质是资金的流通。如果被踢出该系统，将使得俄罗斯的金融机构脱离国际金融体系，被国际金融信息交换体系屏蔽，使俄罗斯境内的资金不能参与国内、国际金融机构之间的资金融通。

“俄罗斯的所有资金及金融活动要么只能采用易货交易，要么采用现金交易方式，在现在的金融体系下，这种打击无论如何来形容也不夸张。”许文鸿表示。

金融战中，被公认为“核武器”的SWIFT是什么？一直以来，有不少观点认为，SWIFT是一个受美国掌控的跨境支付系统，控制了全球80%以上的跨境支付，是美国在全球范围内进行金融制裁的强有力工具。

但上述论断“并非尽然”。SWIFT全称“SocietyofWorldInterbankFinancialTelecommunication”，“Society”一词就突出了SWFIT的主营业务，即银行间的行业协会，主要服务于银行间的金融信息沟通，也就是说，SWIFT通过连入其系统的全球200多家代理行网络传递的是金融报文，而非资金，是各大金融机构之间的支付指令，而非进行具体的资金清算和结算，SWIFT每年向会员收取会费。

简言之，SWIFT是金融机构之间进行金融信息传递的通道，而SWIFT并不对银行账户做任何划拨，对银行账户进行资金划拨的是清算和结算业务。若以美国为例，上述资金划拨是CHIPS（美元跨境支付系统）的工作，CHIPS通过直参行A和B在其系统中的账户进行轧差，从而实现交易的清算结算。

接近SWIFT的业内人士对第一财经记者表示，市场上有很多人认为SWIFT是一家美国机构，但真实的情况是SWIFT总部位于比利时，遵守比利时和欧盟的法律，美国对其并没有监管权。在9·11恐怖袭击事件之后，以反恐为由，美国政府成功地“强迫”SWIFT将其在美国储存的部分数据交给美国政府用于反恐；SWIFT还分别于2012年和2018年两次断开伊朗（部分）银行与SWIFT的连接。

2012年3月，SWIFT第一次断连并未在市场上引起很大争议。此次断连是基于欧盟委员会2010年7月出台的对伊朗的制裁要求，而欧盟委员会7月的制裁决议又是基于联合国2010年6月通过的对伊制裁决议，当然欧盟的制裁内容比联合国决议更广泛。这次断连持续了4年，2016年伊朗绝大部分银行重新连入SWIFT系统。

第二次断连发生在2018年11月，此次断连在市场及舆论中引发的争议较多。首先，此次对伊制裁是美国单方面施加，没有联合国决议；而且美国单方面制裁行为遭到欧盟的极力反对。但SWIFT还是不得不将伊朗央行和部分银行从其系统中断连。

2012年10月，美国参议院通过《降低伊朗威胁和叙利亚人权法案2012》，该法案220条款授权美国总统对为受制裁的伊朗央行和银行提供金融信息服务的金融机构（如SWIFT）进行制裁；此外，该法案同样授权财政部对SWIFT董事会中的银行实施金融制裁。换句话说，如果SWIFT不断连伊朗的银行，SWIFT及各董事银行就会被制裁。

极端情况下，一旦SWIFT受到制裁，SWIFT系统连接的11000多家银行及银行体系都会受到影响，严重波及全球贸易。另外，即便不直接制裁SWIFT，通过制裁SWIFT董事会的25家银行，美国也可以实现迫使SWIFT让步的目的。

因此，之所以说SWIFT是美国金融霸权的工具，主要原因有两个：一是SWIFT平台上的部分数据可以被美国政府调用；另外一个原因是切断一些美国要制裁的国家，比如伊朗。目前，俄罗斯面临的窘境也如出一辙。

事实上，有业内人士对记者表示，除了SWIFT，美元才是美国金融霸权的根源。根据2021年8月的SWIFT数据，美元国际支付比例为40.04%、日元2.73%、人民币2.15%，美元的绝对主导地位为美国实施金融霸权提供了强有力的抓手：只要美国要制裁某个国家或者机构，可以直接切断该（国）金融机构（或其对应的美元代理行）与美元跨境结算系统（CHIPS）的连接，从而使其不能进行任何美元相关的交易。只是相比CHIPS在整个跨境支付链中更加后端的位置，SWIFT作为一家中间机构更加直接而已。

对俄罗斯经济杀伤力有多大

SWIFT主要职能是在全球200多个国家和地区的11000多家金融机构和公司之间传递结算信息。断开一个国家与SWIFT的联系，将影响其贸易、外国投资、汇款和央行的经济管理。SWIFT在27日称：“我们正在与欧洲当局接触，以了解将受到新措施约束的实体的细节。我们正准备在接到法律指示后遵守。”

值得注意的是，此次白宫发布的联合声明仅是禁止俄罗斯的部分银行使用SWIFT国际结算系统。公告也没有明确指出俄罗斯的哪些银行将被切断与SWIFT的联系。

不过，据西方媒体报道，德国政府单独的公报信息显示，有5家俄罗斯银行将被排除在SWIFT体系外，包括俄最大的国有商业银行俄联邦储蓄银行（Sberbank）、俄第二大银行VTB银行等此前已被制裁的银行。公开资料显示，此前被制裁的另三家银行包括Otkritie、Novikombank以及Sovcombank。

对此，韦进深表示：“这应该是西方国家内部协商和妥协的结果。对欧洲国家来说，大约30%的天然气进口来自俄罗斯，切断与俄罗斯的能源贸易无疑将花费更多的代价在国际市场寻找替代能源。这是‘杀敌一千、自损八百’的行为。”他继而表示，主导俄国内天然气、石油等能源交易的俄天然气工业银行（Gazprombank）是否被列入，是判断美欧制裁俄决心的一个标志。

马斌也表示，“美欧其实还在协商能否把与俄罗斯的天然气、石油等能源交易从制裁中剔除，相当于在制裁中豁免能源交易。因此，俄能源交易的最主要银行至今依旧未出现在制裁名单中。”

数据显示，俄能源交易占俄全部对外出口的60%左右，石油、天然气能源出口占预算出口40%多。

不过，马斌认为，把SWIFT列入制裁措施，确实是美欧对俄制裁的一个本质性升级，“升级之后没有把制裁措施全部祭出，依旧留有余地，说明主要还是希望能起到俄停止在战场上行动的目的”。

对于部分银行被排除在SWIFT体系外，马斌告诉第一财经，之前的制裁已经使得这些银行无法进行美元、欧元、日元等融资、债券方面的交易，“此次相当于封了这些银行的转账交易系统，但并不意味着完全无法交易。此举旨在降低俄金融机构与国际市场交易的效率，增加交易成本。”

韦进深认为，其实对俄罗斯来说，受美欧多年制裁，俄罗斯早已将脱离SWIFT系统作为一种假设，有充分的替代方案，“美欧此时的做法，一方面表明了对普京采取军事行动的反对态度和立场。另一方面，也为根据局势发展选择取消制裁还是采取更严厉的制裁埋下伏笔。”

自2014年克里米亚危机以来，美欧对俄轮番施加制裁，涉及俄金融、贸易、能源等多个领域。韦进深告诉第一财经，多年的制裁对俄罗斯的经贸，尤其是能源出口影响深远，“欧洲是俄罗斯的主要贸易对象，随着制裁的实施，俄罗斯与欧洲贸易额将大幅下降。在能源出口方面，俄罗斯可能进一步开拓其他市场，以平衡对欧洲能源出口下降的状况。”

而对于西方经济体来说，一方面，由于欧盟40%的天然气需从俄罗斯进口，切断SWIFT与俄罗斯的联系，关乎着如何继续购买俄罗斯石油和天然气。另一方面，根据国际清算银行的数据，设在俄罗斯的实体大约欠全球的外国银行1210亿美元的资产，如切断SWIFT，这些债务将很难收回。

据美媒援引一名美政府高级官员的话称，此次制裁将为银行间进行与俄石油及天然气相关支付留出空间。

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