千万人口城市扩容：“冰火两重天”下，影响人口增长的关键因素是什么？

作 者丨陈洁 李泽慧

编 辑丨杜弘禹

2021年12月底，《泉州市“十四五”人口发展专项规划》正式印发，提出到2035年常住人口将达1000万。此前，全国还有多个城市“官宣”未来人口将破千万的目标，包括南京、昆明、长春、南宁等。

但是，与城市经济总量普遍仍保持正增长不同，我国城市的人口增长呈现“冰火两重天”局面。

以我国常住人口总量排名前30位的城市为例，其中3个城市在2010年到2020年期间出现常住人口负增长，其中河南南阳甚至跌出了千万人口城市的位置，被省会郑州所取代。这意味着，未来的城市人口增长逻辑，并非“大就是强”，而是需要综合考虑就业机会、生活成本、产业发展、政策倾斜、营商环境等多方面因素。

华南城市研究会副会长孙不熟对21世纪经济报道记者表示，未来每一个省的人口将呈现出以省会为主要人口净流入地，最多再加上少数几个省内重点城市人口净流入，其他城市人口净流出的趋势。

与此同时，从人口承载和分布的角度看，千万人口城市中，不少中心城区出现常住人口“拥堵”，过去10年间至少有13个位于城市中心的区出现常住人口负增长。随着人口的持续增长，许多城市平衡基础设施与人口增长的压力正在加大，郊区“腹地”的大小和发展速度，将成为未来影响人口增长的关键因素之一。

目前在常住人口800-1000万的城市中，拥有合肥、南京、济南、长春、沈阳、南宁和福州7个省会城市。视觉中国

省内“单核”城市人口引力强劲

哪些城市将成为未来人口增长的重点城市？哪些城市有望在未来10年之内迈入千万人口大关？

截至2020年，我国共有18个城市常住人口超过千万，14个城市常住人口在900万-1000万之间，7个城市常住人口在800万-900万之间，但这些城市未来的人口增长“前途”差异将很大。

千万人口城市中，落户条件相对较低、生活成本相对较低、产业发展较快、医疗和教育条件较好的城市在过去10年的人口“竞赛”中表现抢眼，包括一线城市中的广州和深圳，新一线城市中的西安、郑州、杭州等。

展望未来10年，由于部分千万人口城市的人口“腹地”有限，人口增长势头或将放缓。与之相反的是，部分城市的人口增长势头有望持续，有望晋级千万人口城市，较为突出的是一些中西部地区的省会城市。

以2020年成为中部人口第一大城的郑州为例，过去10年郑州常住人口增速达到了46%。河南大学经济学院名誉院长、特聘教授耿明斋对21世纪经济报道表示，一是省域人口基数大，河南省户籍人口接近1.1亿，常住人口接近1亿，郑州作为省内核心城市，人口聚集规模自然大。二是快速城镇化。河南城镇化起步晚，原来基础薄弱，但进入新世纪后加速推进，年均城镇化率增量都在1.5个百分点以上，城市增量人口很大比例向郑州聚集。三是河南单中心的空间结构。不像许多沿海省域的双中心结构，河南只有郑州一个核心城市。

“近年，虽然河南也在努力打造洛阳副中心，但就人口吸引力来说，洛阳很难对郑州形成分流。不只农村进城人口流向郑州的多，中小城市流入大城市的人口中也是流入郑州的多。”耿明斋指出。

展望未来10年，省内人口总基数、城镇化推进速度、是否为省内“单核”城市，也将是中西部城市人口增长的关键影响因素。孙不熟指出，目前，中西部人口净流出整体上在减少，不少地方出现人口回流，但中西部省会城市的“虹吸效应”要比10年前大得多，因此中西部地区将出现结构性人口增长。

“过去的城镇化，主要是农村人口流向城市，现在的城镇化是大城市化，大城市虹吸农村和中小城市的人口。这个趋势还远远没有到终点，尤其是一些首位度相对低的省会有更大发展潜力。”孙不熟指出。

目前在常住人口800万-1000万的城市中，拥有合肥、南京、济南、长春、沈阳、南宁和福州7个省会城市，其中南京与福州在过去10年间的人口增长不足17%，远低于合肥的64.33%、南宁的31.22%。

孙不熟指出，与中西部省份多以省会为“单核心”的发展结构不同，很多东部省份是双中心甚至多中心的发展结构，导致一些东部省会人口增长并不快，因为省内其他城市人口竞争的力量也很强。“比如，南京的省内人口竞争城市是苏州、无锡和常州，这些城市的就业机会和经济发展水平很高，人口并没有必要流向南京，导致省会虹吸效应受影响。但是，省会城市拥有教育、医疗、交通等优势，长远来看东部省份的省会首位度仍会增加。”

相比省会城市，地级市人口增长很难得到太多政策和资金支持，一般也不可能成为省内最核心的城市。这样的背景下，地级市的人口增长更多需要考虑所在的都市圈和自身的产业发展。由此，人口有望在未来数年内突破千万大关的佛山、温州等城市，一方面处于粤港澳大湾区、长三角城市群之内，另一方面自身的产业发展基础也较好。

孙不熟表示，一些大都市圈的中心城市正发挥人口集散效应，使得都市圈中的其他城市整体受益。“比如，广州和深圳将人口从全国吸引过来后，如果没有办法完全消化，这些人口就会向佛山、东莞转移。此外，一些人口增长机会更高的地级市，本身就是制造强市，因此如佛山、东莞、苏州、无锡这些城市人口仍然将持续增长。”

如何应对“大城市病”

从产业来看，未来中西部将继续受益于产业内迁，从而吸纳更多就业人口，带动人口持续增长。

耿明斋指出，更多的就业和更高的收入是核心城市人口吸引力所在，就业扩张主要由非农制造业聚集驱动，中西部承接富士康之类劳动密集型制造业转移，对城市产业发展和就业吸纳能力提升做出了巨大贡献。

“劳动密集型甚至资本密集型制造业向中西部转移的趋势未来也不会减弱，所以像富士康之类高技术产业劳动密集型生产环节向中西部转移，仍是未来时期内区域核心城市人口增长的重要力量。”耿明斋表示。

但是，一些限制因素也不容忽视。首先，随着人口进一步聚集，“大城市病”将越发严重。仍以郑州为例，耿明斋指出，较快的人口增长肯定是对郑州公共服务体系造成了一定压力，高峰时段堵车常态化、基础教育资源明显短缺就是表现。“不过，压力也是动力，正是因为压力，基础设施建设才会加速改善，比如近十年郑州建成了数条纵横穿越市区的重要道路，大大缓解了交通压力，地铁建设速度也大大加快，教育医疗设施改善显著。”

孙不熟指出，随着人口持续增长，哪些城市的基础设施和公共服务能够跟上，将是考验未来人口增长的重要一环，但背后需要不小的资金投入。另一个问题是，大城市如何更好开发人口相对不密集的区域。

21世纪经济报道记者梳理发现，18个千万人口城市中，至少已有13个位于城市中心的区在过去10年中出现人口负增长，包括北京的东城区、西城区，上海的虹口区、黄浦区、普陀区、杨浦区和静安区，广州的越秀区，重庆的渝中区等等。同时，整体看，大城市中心城区人口增速也难以与周边区域相比，如郑州金水区过去10年人口仅微增1.82%。

耿明斋指出，郑州中心城区人口增幅不大，主要是因为中心城区功能已基本布局就绪，外部也没有多少拓展空间。尤其是金水区，北临黄河，东接郑东新区，自身外部开放空间已很少，现有空间加密的余地也很小。

孙不熟进一步指出，大城市的中心城区人口增长，一方面与人口密度有关，另一方面与产业发展息息相关。从人口密度看，由于过度拥堵，因此无论是医疗、教育还是交通的成本都大大增加，这些地方的人口增长变为“规模不经济”；从产业发展看，很多人口负增长的大城市中心城区，产业发展也出现流出，从而导致人口流出，但是例如广州中心城区天河区，由于近年不断有新产业流入发展，人口增长也很快。

目前，不少城市已有了加快发展郊区的计划，比如广州、上海等市开始实施差别化落户政策，引导未来人口向郊区集聚。此外，郑州正实施“东强”战略，河南省委、省政府正推动实施郑开同城化。

“郑州未来城市发展的最大空间在东部、南部，一是这些区域布局的几大功能区，包括郑东新区、经济技术开发区和航空港经济综合试验区，都是郑州最重要、最具潜力的功能区，郑东新区是商务中心和金融中心、科教中心和创新中心，经开区是主要制造业聚集地，航空港区415平方公里是新经济和高端制造业中心。该区域还是机场、高铁、高速公路等现代化交通枢纽所在地。所以未来郑州发展重心是东部、南部空间。”耿明斋表示。

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