“对症下药”促增长|中央经济工作会议点评

中央经济工作会议传递出清晰的稳增长信号，逆周期政策和跨周期的调 结构政策一进一退、“对症下药”，是本轮促增长的主要线索。明年一季 度或是政策的密集发力期，届时不同政策有望协同推进稳增长目标落地。

2021年12月10日，中央经济工作会议通稿公布。会议首次以“三重压力” 描述中国当前的经济现状，充分表达了政策层对短期稳增长的重视。一方面， 会议强调逆周期政策要加力稳增长，另一方面部分跨周期的调结构政策将做 出相应调整、纠正前期遇到的问题。两方面政策一进一退、“对症下药”，是本 轮促增长的主要线索。

经济三重压力下，政策促增长意图被重点突出，逆周期政策将加大力度。 在充分肯定成绩之余，会议提出了我国经济发展面临的“需求收缩、供给冲击、 预期转弱的三重压力”；对于外部环境的判断，在7月政治局会议的“更趋复杂 严峻”之外加上了“不确定”。“稳健有效”的宏观政策被放在明年重点工作的 第一条，上一次中央经济工作会议通稿类似的安排还是在2014年。会议通稿中 专门指出要“围绕保持经济运行在合理区间，加强和改善宏观调控，加大宏观 政策跨周期调节力度，提高宏观调控的前瞻性针对性”，“跨周期和逆周期宏观 调控政策要有机结合”。

从逆周期视角来看，我们重点关注以下几点：

➢ “保证财政支出强度，加快财政支出力度”，明年财政政策的逆周期调 节作用将加大并适度前置。我们在年度财政展望报告中指出，预计明 年一般预算赤字率在3.0-3.2%，新增专项债或小幅压降至3.5万亿元左 右，广义赤字率为5.8%（今年实际赤字率或约5.2%）；而由于今年一般 预算账户超收和专项债资金支出偏缓，或将有超过1.8万亿元的资金结 转至明年使用，明年财政对经济的支持力度会高于今年。明年财政的 具体发力方向包括提振基建投资、加大减税降费力度以及增加对私人 部门转移支付等。在基建投资领域，我们预计明年年初政府投资类支 出将适度前置，相关债券可能提前发行，叠加十四五规划下的重大项 目陆续新开工，支持基建投资反弹，但在“坚决遏制新增地方政府隐 性债务”的指引下，传统基建反弹高度或有限，我们预计2022年增速在4-5%左右，但公用事业投资增速或达10%左右，全年广义基建投资 或在6%左右（若适度放松配套资金要求，或反弹至8%左右）。在减税 降费方面，会议提出要“实施新的减税降费政策，强化对中小微企业、 个体工商户、制造业、风险化解等的支持力度”，我们预计今年全年减 税降费规模或达1.2万亿元，明年减税降费规模或增加至1.5万亿元左右， 会议还新提出加大在风险化解方面的支持力度，我们预计或对银行核 销不良贷款等领域加以更大支持。

➢ 货币政策总量保持充裕，结构性支持重点仍在。会议强调，稳健的货 币政策要灵活适度，保持流动性合理充裕；这意味着货币政策或将根 据经济形势和信贷形势的发展进行灵活调整。此外，会议强调“引导 金融机构加大对实体经济特别是小微企业、科技创新、绿色发展的支 持”，相关行业仍然是货币政策发力重点。我们在货币政策展望中指出， 2022年稳信用的重点包括房地产融资企稳、绿色信贷加速投放、非标 融资收缩放缓，2022年新增绿色贷款同比增量可能达到1万亿元以上。

➢ 稳就业是工作重点，“六保”中突出“三保”。会议提出“要继续做好 ‘六稳’、‘六保’工作特别是保就业保民生保市场主体”。就业重要性 不言而喻，而2022年高校毕业生就业压力较大，教育部预计2022届高 校毕业生规模1076万人，同比增加167万人。具体的政策方向包括健全 灵活就业劳动用工和社会保障政策、减税降费、融资支持、推动财力 下沉、促进电力充足供应等。我们预计类似今年秋季限电限产的冲击 重现的可能性较小。

在跨周期政策方面，政策更多地是立足于调结构过程中遇到的问题、进行 针对性的改进，为经济增长创造更加有力的环境，同时兼顾中长期的改革目标：

➢ 房住不炒背景下也要因城施策、保证良性循环。“房住不炒”和“因城 施策”的提法如期回归，提出“加强预期引导，探索新的发展模式”。 我们认为政策目的在于促进房地产健康稳定发展，而非大力刺激。中 国房地产市场经历了过去十多年的快速发展，住房供给总量矛盾不甚突出，但结构问题仍在，对于新市民新青年，长租房、保障性住房的 建设仍有重要补充，同时需要在土地、融资、以及公共服务租售同权 上予以支持，长效机制的建立并非一蹴而就、需要因城施策、稳步推 进。

➢ 风险化解要有充足资源。本次会议首次提出化解风险的资源准备问题， 意味着要做好足够的政策储备化解风险，稳定市场信心。在我们看来， 可能的制度性的风险化解资源包括：1）中小行资本补充央行支持工具； 2）用于补充银行资本的专项债资金；3）存款保险；4）央行金融稳定 再贷款。以上工具可能得到进一步的扩充。

➢ 对于双碳，要避免长期目标短期化。公告强调要立足以煤为主的基本 国情，双轮驱动，传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代 基础上；同时“科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消 费总量控制”（与10月8日国常会比，去掉“在一定时间内”），“创造条 件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度‘双控’转变”，这些举 措可以促进在能源转型中市场主体更多选择新能源，但难点在于碳排 放的监测仍未广泛推广，需尽快创造条件。双碳目标既要坚定不移推 进，也要稳妥推进并确保能源供应，这意味着明年能源供给对生产的 约束或将缓解。会议指出，传统能源逐步退出要建立在新能源安全可 靠的替代基础上，立足以煤为主的基本国情，推动煤炭和新能源优化 组合，确保能源供应。今年9-11月，因传统能源阶段性供应紧张、可再 生能源续力不足，工业活动受到一定影响，但近期能源供应紧张状况 已明显缓解。此外，会议进一步优化能耗双控考核，其中明年新增可 再生能源和原料用能均不纳入能源消费总量控制（但能耗强度考核或 仍纳入），并尽早实现向碳排放总量和强度“双控”转变。这意味着新 能源制造相关的高耗能建材如硅料等生产约束或有所缓解，并加快可 再生能源基础设施建设。

➢ 监管政策与稳增长政策协调配合。本次会议提出，各部门都“要担负起稳定宏观经济的责任，各方面要积极推出有利于经济稳定的政策”， 这可能意味着本轮稳增长政策的责任不仅落在了传统的经济管理部门 （发改委、财政部、央行、商务部等），同时也落在了其他非经济管理 部门的肩上，各部门需要协调一致共同达成当前的稳增长目标。

➢ 共同富裕要做大做好蛋糕，“提高经济增长的就业带动力”，通过合理 的制度安排（比如初次、二次、三次分配）来切好分好蛋糕，并且“精 准提供基本公共服务”。

此外，会议也明确了一些深化改革的重点方向。一是在科创板、创业板试 点后，全面实行股票发行注册制，以充分激发资本市场支持科技创新和结构改 革的功能；二是加快制度型开放，对标国际多边协议的边境后国民待遇，做好 开放制度对接；三是实施科技体制改革三年行动方案，制定基础研究十年规划， 提升制造业核心竞争力，启动一批产业基础再造工程项目（针对工业“四基” 核心基础零部件、电子元器件、基础软件和关键基础材料），激发涌现一大批 “专精特新”企业；四是完成国企改革三年行动方案，稳步推进自然垄断行业 改革。

总的来看，本次中央经济工作会议传递出了清晰的稳增长信号。本轮稳增 长政策的最大特点，就是要将逆周期政策（稳增长）与跨周期政策（调结构） 进行有机结合，因此需要中央与地方、以及各个部门之间的协调合作，进退有 度。明年一季度或是政策的密集发力期，届时我们可能将看到财政政策、货币 政策、行业政策的协调配合，共同推进稳增长目标落地。

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