上海落户政策再松动，超大城市要开放户籍了吗？

控制人口靠堵的办法不可行

11月29日，上海市学生事务中心官方微信发布《通告》表示，决定开放第二批2021年非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业落户受理工作，并试点在五个新城和自贸区新片区就业的上海市应届研究生毕业生符合基本条件可直接落户的政策。

这意味着，在沪高校应届研究生在上海6区实现就业，就能够直接落户上海。

尽管相关细则还未出台，但消息一出，立即引发全网热议。

去年，上海已经开放本地高校应届985学生的落户，今年又开放本地高校应届研究生在自贸区、“五大新城”直接落户。

落户政策一再松动，上海要全面开放户籍了吗？

抢人大战加码

从上海此次已经透露的落户政策看，高学历依然是落户的重要条件。在五个新城和自贸区新片区落户的学历条件，需要是本地的应届研究生学历。

北京大学区域经济学教授李国平认为，上海之所以制定重要的直接落户条件，意在吸引与自身发展相匹配的高素质人才。

近年来，除了严控人口的北京和上海，越来越多城市加入“抢人大战”，给予新落户的高学历人才补助。

不仅如此，不少省会城市为了争抢人口，越来越多推出“零门槛”落户。

2020年以来，南昌、石家庄、昆明等省会城市推出“零门槛”落户。2021年9月，武汉推出男性不满45周岁、女性不满35周岁的非本市户籍人员，在新城区、功能区就业创业并缴纳本市养老保险或创业正常经营6个月以上，即可落户。这样的政策逼近“零门槛”落户。

中国区域经济学会副会长肖金成认为，人口集聚是城市活力的重要表现，高素质年轻人口，对一个城市的发展非常重要。

“人才到哪里都是人才，如果一个地区户籍政策过于严格，人才自然就会选择其他地方。”肖金成表示。

相比而言，另外两个一线城市广州和深圳，户籍政策一直相对宽松。

事实上，此次政策之前，上海的户籍政策已经开始部分松动。

继此前对清北两校毕业生抛出橄榄枝后，2020年上海对本地的上海交大、复旦、同济、华东师大4所985高校的毕业生也友善招手。

2020年9月，上海发布的《2020年非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业申请本市户籍评分办法》将之前“以清北为试点，探索建立对本科阶段为国内高水平大学的应届毕业生，符合基本申报条件可直接落户”的政策，范围扩大至在沪世界一流大学建设高校。

在沪“世界一流大学建设高校”包括上海交通大学、复旦大学、同济大学、华东师范大学。这代表着，上述四所高校的应届本科毕业生符合基本申报条件即可直接落户。

中国人民大学区域经济学教授张可云认为，上海重点发展一批产业，需要对口人才，在户籍上更需对相关产业人才倾斜。张可云认为，除了依据学历制定落户政策，相关细则还应综合考虑产业需求。“比如要发展芯片产业，需要吸引技工，但是一线技工可能未必有符合要求的学历。”

人口老龄化程度进一步加深，也被认为是上海落户政策松动的原因之一。第七次全国人口普查（以下简称“七普”）数据显示，上海65岁及以上人口为404.9万人，占16.3%，比2010年提高6.2个百分点。

“控制人口靠堵不可行”

多位接受中国新闻周刊采访的专家都表示，未来，超大城市逐步放开控制人口的政策，可能成为趋势。

2018年上海发布的《上海市城市总体规划（2017-2035）》，到2035年，上海市常住人口将控制在2500万左右。

与上海类似的北京，2017年发布的《北京城市总体规划（2016-2035）》将常住人口总量长期控制在2300万。

超大城市严控常住人口规模，曾引发学界不少质疑。

肖金成直言，超大城市严控人口，这个办法实际上并不好，不符合这个人才流动的基本原则，靠户籍也控制不住人口的流动。

而超大城市严控人口的重要依据，就是防止“大城市病”问题。

经济学者任泽平曾撰文指出，交通拥堵、环境污染、资源约束均不是严控人口规模的理由。因不尊重人口集聚客观规律所造成的城市规划不足，才是导致“大城市病”的关键。

上海交通大学特聘教授陆铭的研究也表明，城市拥堵并不一定和人多有很强的关系，中国最拥堵的城市济南、哈尔滨等均不是人口最多的城市。

另外，在一定情况下，人口密度高反而会缓解交通拥堵的状况。

根据INRIX发布的2017 Global Traffic Scorecard报告（不含中日韩城市），洛杉矶为全球最堵城市，而非人口规模更大的纽约；莫斯科人口规模虽不及全球前十，但拥堵程度位居第二；哥伦比亚首都波哥大人口不到1000万，但拥堵程度位居全球第六。

事实上，如果按照2035年将常住人口总量控制在2500万这个目标，上海的成绩并不理想。

“七普”数据显示，截至到2020年，上海市的常住人口数量已经达到2487万。与2010年第六次全国人口普查相比，十年共增加150万人。

肖金成认为，控制人口靠堵的办法不可行，不但无法限制人口集聚，还会吓走人才。

“逐步放开依靠户籍等行政手段控制人口，用经济手段、市场手段而不是行政手段调节才更可取。现在上海放松户籍的策略，开了个好头，但力度还远远不够。”中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞表示。

“五大新城”不做睡城

值得注意的是，此次上海落户政策另外一个重点关注的区域，是“五大新城”。最新公告显示，在上海五个新城和自贸区新片区就业的上海市应届研究生毕业生符合基本条件可直接落户的政策。

嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇是离上海中心城区较远的5个区，它们共同构成“五大新城”。

赛迪顾问城市经济研究中心主任王高翔在接受中国新闻周刊采访时曾表示，上海提出建设5个新城，重点解决的是两个结构性问题，即市中心负载过高与全市资源承载能力过低的问题和上海承担多个使命的城市功能与存量空间密度较高的问题。

王高翔认为，虽然上海市总体人口密度并不算高，仅相当于巴黎和伦敦的60%，但是其内部存在着结构性问题，即中心城区密度偏高，外围城区承载能力偏低。

据统计，上海全市的人口密度为3823人/平方公里，中心城区的人口密度则高达2万人/平方公里，是外围城区的20～30倍。

此前，国内不少城市的卫星城、郊区新城，沦为主城区的睡城，职住分离严重，常住人口工作与生活严重割裂。

在宣布建立“五大新城”时，上海市长龚正曾介绍说，新城定位为独立的综合性节点城市。

陆铭此前接受中国新闻周刊采访时分析，上海的五大新城定位为独立的综合性节点城市，“独立”是指经济独立的城市，与郊区有很大的区别，“综合性”是指产业和居住并存。城市有综合性功能配套，将工作与居住连为一体，解决职住分离。

李国平表示，从城市规划角度看，目前上海将人口向自贸区以及“五大新城”疏解，是对城市空间结构优化的一种尝试。他说，超大城市中心城区过密一直制约发展的重要因素，因为毕竟中心城市承载能力是有限的，多中心，组团化应该是未来超大城市发展的方向。

另外，李国平还认为，未来超大城市引导人口流向城市卫星城、新区，并在当地就业，或将成为一个趋势。“既可以解决职住平衡问题，又能缓解中心城区基础设施压力。”李国平说。

但是与老城区相比，上海新城区在教育医疗等需要时间积淀的地方，无疑存在短板。牛凤瑞告诉中国新闻周刊，北京、上海内城区之所以户籍含金量高，在于捆绑了过多公共服务资源。“五大新城快速发展，要加速公共资源的配置”，牛凤瑞说。

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