美国税改立法进程迈出实质性一步，有望年底前形成最终共识

历经数月的两党分歧与党内僵局， 11月19日美国众议院表决通过了《重建更好未来法案》（下称“法案”）。民主党人为争取明年中期选举的胜利，必须确保能赢得“民心”的税改法案在参议院尽快落地。美国盖洛普公布的10~11月民意调查显示，总统拜登的支持率为42%左右，相比今年1月份下降了15%，此时，法案在众议院通过对拜登政府而言，无疑是一次“及时雨”般的阶段性胜利。

众议院版法案的主要内容

从法案内容看，拜登政府先前主张的一些增税效果明显、政策设计巧妙的税改举措大多“销声匿迹”，取而代之的是更为温和、更得“民心”的税改政策。

1.公司税政策。

一是恢复征收替代性最低税（AMT）。AMT最低税率为15%，当公司的调整后财务报表利润（AFSI）乘以最低税率15%，减去一般商业抵免和境外税收抵免后计算出的税额，超过其缴纳的公司所得税时，公司需补充纳税，应纳税额等于二者之间的差额。该规则适用于三年内平均AFSI超过10亿美元的公司，但不包括小型股份公司（S型公司）、不动产投资信托（REITs）及受监管投资公司（RICs）。

二是征收一项股票回购税。对发生股票回购的美国上市公司（REITs和RICs除外），按其回购股票的市场公允价值征收1%的特种税。该规则不适用于一个纳税年度内回购股票的总价值不超过100万美元的公司。

2.个人所得税政策。

其一，开征一项千万、亿万美元富豪税。对经修正的调整后毛所得（MAGI）超过1000万美元（已婚单独申报为500万美元）的纳税人征收等同于MAGI的5%的附加税，对MAGI超过2500万美元（已婚单独申报为1250万美元）的纳税人征收等同于MAGI的8%的附加税。

其二，调整投资净收益税（NIIT）规则。将NIIT的适用范围扩大至单身申报应税所得超过40万美元、已婚联合申报应税所得超过50万美元的纳税人在普通的贸易或业务中获得的投资净收益，但该项收益已缴纳自雇税的除外。

其三，调整《美国救援计划》中规定的若干税收抵免的适用期限。将儿童税收抵免（CTC）、无子女的纳税人的劳动所得税收抵免（EITC）延长适用至2022年12月31日，保费税收抵免（PTC）延长适用至2025年12月31日。

其四，永久限制非公司纳税人的超额经营亏损扣除，允许超额经营亏损结转至下一纳税年度抵扣。超额经营亏损是指纳税人经营活动的净亏损超过一定门槛的亏损部分。该项门槛数额在2021年为已婚联合申报52.4万美元、其他申报26.2万美元。

其五，调整纳税人在州和地方缴纳的所得税、财产税与销售税（SALT）扣除规则。将SALT扣除上限从现行税法规定的1万美元（已婚单独申报为5000美元）提高至7.25万美元（已婚单独申报为3.625万美元），关于扣除上限的调整适用于2021至2030年，2031年则将SALT扣除上限调整回1万美元。

3.国际税收政策。

第一，调整全球无形低课税所得（GILTI）税制。主要包括：（1）将GILTI适用的扣除比例从50%减至28.5%。该规则与现行21%的联邦公司所得税税率相结合后，GILTI的触发税率将从现行的10.5%提高至15%；（2）将计算GILTI时可排除合格商业资产投资（QBAI）的比例从现定的10%减至5%；（3）修改计算GILTI有效税率的方法，从现行的“全球混合”模式改为“辖区混合”模式；（4）将GILTI中的境外税收抵免（FTC）比例从现定的80%提高至95%。

第二，调整税基侵蚀与反滥用税（BEAT）的税率。现行BEAT触发税率为10%，2022年将继续适用该税率。但2023年适用税率调整为12.5%，2024年调整为15%，2025年及以后调整为18%。

第三，将境外无形所得（FDII）税制适用的扣除比例从现行37.5%减至24.8%，结合现行21%的联邦公司所得税税率，FDII的实际税率将从现行的13.125%提高至15.8%。

总的来讲，此次众议院版法案纯属“半路出家”，一改一直以来白宫政府和众议院筹款委员会的政策设想。在公司税方面，不再调整联邦公司所得税税率，而是保持现行21%的单一税率，并删除了提高公司之间分配股息的税收扣除额规则。

在个人所得税方面，不再保留众议院筹款委员会9月份建议的提高个人所得税及长期资本利得税最高边际税率、延长附带权益持有期、限制高收入人群的合格经营所得扣除等规则；同时，对富人征收的附加税进行部分调整，提高了适用的收入门槛及税率。在遗产与赠与税方面，几乎未触及核心制度调整。

在国际税收方面，重新调整了GILTI、BEAT、FDII的触发税率，与筹款委员会9月份提案提出的税率相比均有所下调，并将政策的生效时间推迟一年。但是，法案新增了股票回购税，恢复了特朗普税改前一直实施的公司替代性最低税（AMT），也保留了扩大适用于投资净收益税等规则。

众议院版法案的多维潜在影响分析

首先，法案总体上有助于美国基础设施建设、控制通胀、复苏经济，能在降低政府偿债压力的同时，缓解当前的财政赤字危机。据国会预算办公室（CBO）测算，法案将在未来10年内增收1.27万亿美元，外加由美国国税局加强税收审计和征管带来的2070亿美元，在弥补同期1.64万亿美元的税改支出后，只增加1600亿美元的政府债务。同时，股票回购税的征收可能促使公司将更多的资金重新投入实体经济，新建工厂或提高员工福利、工资，短期来看有助于社会生产的发展。

在控制高通胀问题上，法案提出的一揽子改革措施似乎也有“良效”。据美国劳工统计局（BLS）统计，美国10月份的消费者价格指数同比上涨6.2%。有专家指出，供应链障碍和劳动力短缺是造成当前美国通货膨胀的主要原因，而法案中儿童保育、教育等方面的投资和抵免措施将帮助更多的劳动力回归就业市场，对清洁能源产业的税收激励、公共基础设施的重建与完善将有助于恢复供应链。事实上，此前已有17位诺贝尔经济学家公开致信拜登支持《两党基建法案》和《重建更好未来法案》，他们认为美国政府的大规模投资带来的通货膨胀效应微不足道，通过满足长期的社会需求、促进长期经济表现的财经类法案，将确保美国经济结构向更有效率、更可持续、更加公平的方向转型，反而可以在一定程度上缓解通胀压力。

其次，法案的细节安排更多利好社会普通民众，能一定程度上弥补现行美国税制漏洞，而对富豪和缴纳低税率的大型公司进行税收规制，或在全球范围内形成示范效应。应当说，法案提高了政府在教育、儿童保育、医疗、交通基础设施建设等民生领域的财政支出，满足了美国普通民众日益增长的美好生活需要。值得关注的是，法案剑指高收入人群及其投资收益，试图回应自2018年特朗普税改后“对资本征税越来越少，对劳动征税越来越多”的现实苛责。ProPublica公布的数据显示，2014年至2018年间美国最富有的25位亿万富翁缴纳的个人所得税有效税率仅为3.4%，亿万富翁杰夫•贝索斯等人最近几年甚至未缴纳过任何联邦个人所得税。法案向富豪征收附加税有助于调节收入分配、促进税制公平，最终赢得了美国100多家团体机构以及数以万计的普通民众的支持。可以看到，伴随各国财政预算案的陆续发布，越来越多的国家也将后疫情时代税制改革的目标“锚定”高净值人群，关于开征富人税的讨论与呼声空前高涨。

而从公司税改革视角看，社会各界对于大型公司不缴或仅缴少量税款的批评之声也时常见诸报端。据美国税收与经济政策研究所（ITEP）研究，至少有55家美国最大的公司在最近一个纳税年度没有缴纳过联邦公司所得税。从政策目标看，法案推出AMT是为防止特定公司在向投资者报告巨额利润的同时，却利用税收减免政策享受低税待遇，而AMT的适用门槛将确保约200家高盈利公司缴纳至少15%的税款。

最后，法案紧扣当前全球最低税改革与气候变化这两大国际高度关注的财经话题，通过国内税法改革及时回应，甚至是引领这一轮变革趋势。

一方面，法案基本延续了筹款委员会9月份法案的设计立场，搁置了美国白宫和财政部“大破大立”的改革思路，譬如未用停止有害倒置和终结低税发展（SHIELD）税制取代BEAT税制，而是在整体上保留特朗普税改推出的GILTI、BEAT和FDII税制要素的同时，降低了受这些税制约束的跨国企业海外利润享受的税收优惠力度，并将GILTI的税制要素同G20/OECD正在推动的“支柱二”全球最低税改革方案趋近一致。从改革效果看，法案调整后的国际税收条款能更好地实现GILTI、BEAT与全球最低税“并存”的多边谈判目标，一定程度上有利于促进海外利润回流美国、阻止全球税率逐底竞争。

另一方面，美国的脱碳计划和其他支持气候变化行动方案也通过法案得以部分实施，其向低排放能源制造业、改进能源技术的行业提供税式支出规模高达5550亿美元。从政策设计源头上讲，支持气候变化的税收政策符合民主党人的可持续发展理念，不仅可以从拜登竞选提议及其上台后签署的几项重大财经类法案中窥见，而且“绿色”税改条款的出台也可视为是拜登政府履行第26届联合国气候变化大会上公开承诺的一种本土化回应。不可否认，美国作为碳排放大国，积极采取脱碳行动将有助于推动全球净零排放的目标按期实现，其做法也值得更多国家效仿。

拜登税改立法的未来发展

按照税改立法程序，此次众议院通过的法案将移交参议院商讨表决，在参议院共和党议员不出现“破天荒”倒戈情形的前提下，需经过参议院每一位民主党的同意才能借助预算和解程序通过最终的法案，一旦参议院对法案中的部分内容提出不同意见，则需要将法案再度移交众议院表决，最终形成联合共识法案方能交由总统签署。此前，参议院民主党领袖查克•舒默表示将致力于在今年圣诞节前通过最终法案，但各方均预计在参议院表决时将面临不小的波澜，必须平衡“主张减少众议院版法案中某些社会福利的温和派民主党人”与“希望保留甚至扩大这些条款的进步派民主党人”之间的利益。例如，温和派人士曼钦希望废除为大多数美国人提供四个星期带薪休假的规定，而进步派人士桑德斯则对众议院提出的SALT扣除上限的调整表示异议，同时他希望最终法案强化在处方药、医疗保险及气候等领域方面的措施。

尽管最终落地的法案肯定会再有所变化，但总体框架和改革方向应不会有太大突破，开征富人税、出台替代性最低税、调整国际税制条款等事项已在两党之间取得基本共识，按此预期，或有望年底前形成最终法案。不过，最终法案落地虽会带来阶段性重大利好，但在当前和今后很长一段时期，美国所面临的高负债和高通胀问题仍是拜登政府必须回应的重大挑战。

（刘奇超系中央财经大学国际税务研究中心研究员，许维萱、沈涛系中国政法大学民商经济法学院助理研究员）

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